BLOG | Ambities te over, maar wie voert ze uit?

Is de kracht van ons gemeentebestuur en de omvang van onze organisatie wel passend op de opgaven en ambities waar de gemeente voor aan de lat staat? Het is een zoektocht van alle tijden én voor alle gemeenten. Zeker ook nu de financiële positie van gemeenten ruimte geeft aan forse bestuurlijke ambities, maar de krapte op de arbeidsmarkt de vraag oproept: ‘wie voert de ambities uit?’

Bestuurskrachtvraagstukken gaan niet alleen over kleine gemeenten met de vraag ‘kunnen we dit nog zelfstandig blijven doen’? Bestuurskracht is juist ook van belang voor (middel)grote gemeenten die in de omvang en complexiteit van hun ambities tegen de vraag aanlopen of de bestuursstijl, het samenspel tussen politiek, bestuur en organisatie en de buitenwereld én de kwaliteit en kwantiteit van de organisatie zich nog wel verhouden tot de opgaven en (groei)ambities. Wij spreken dan ook liever over ‘bestuurs- en realisatiekracht’ in plaats van enkel over bestuurskracht. We nemen u in dit blog kort mee in onze kijk op dit thema.

De herindelingsgolf lijkt in Nederland wat geluwd, na het fors aantal opschalingen in het voorbije decennium gaan per 2023 enkel nog de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne op in de gemeente Voorne aan Zee. Voor 2024 en 2025 lijken er geen nieuwe fusiegemeenten meer te worden gevormd. Ook de tendens van de vorming van volledige ambtelijke fusieorganisaties lijkt te keren. Sterker nog, dit concept is en wordt op meerdere plaatsen ontmanteld of staat onder druk.

Zijn we dan op een niveau aangekomen qua schaalomvang van gemeenten dat de bestuurskracht op de meeste plaatsen ‘op orde is’? Zijn gemeenten overwegend goed georganiseerd, intern en in relatie met hun omgeving, in verhouding tot hun lokale en regionale opgaven en ambities? Is de discussie over bestuurskracht naar de achtergrond verdwenen en kabbelen daarom ook de fusieperikelen in het land? Of is sprake van een tijdelijke stilte nu de gemeenteraadsverkiezingen nog kort achter ons liggen en de financiële positie van gemeenten sterk is verbeterd.

Ons beeld: de discussie over de balans tussen opgaven en ambities enerzijds en bestuurskracht anderzijds is (gelukkig) verbreed naar ‘bestuurs- én realisatiekracht’, in plaats van de vraag: ‘is de schaal van onze gemeente wel afdoende, of moeten we herindelen’? Niet meteen de bestuursvorm staat ter discussie, maar meer en meer wordt zelfstandigheid als uitgangspositie genomen met de vraag hoe kunnen we ons meer weerbaar en wendbaar organiseren op de uitdagingen waarvoor we staan?

Maar hoe meet je dan of sprake is van een juiste ‘balans’? En hoe bepaal je wat nodig is voor het aanbrengen van een beter evenwicht tussen opgaven en ambities en de bestuurs- en realisatiekracht? Hoe geef je die doorontwikkeling vorm?

Balans in opgaven en ambities vs. bestuurs- en realisatiekracht

Om uitspraken te kunnen doen over de (dis)balans tussen opgaven en ambities vs. bestuurs- en realisatiekracht is een scherp inzicht nodig in het opgavenprofiel van een gemeente. Daarbij is het van belang om de kern-/ wettelijke taken in beeld te brengen, nu en in de toekomst. De maatschappelijke trends, ontwikkelingen en opgaven te duiden. En deze aan te vullen met de bestuurlijke ambities in deze bestuursperiode en die van de langere termijn, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in een strategische visie. Het opgavenprofiel houdt dus niet alleen rekening met het hier en nu, maar kijkt nadrukkelijk vooruit: is sprake van een beheersgemeente, of is een sterke groeiambitie aanwezig, met impact op woningbouwproductie, inwoneraantal, werkgelegenheid, voorzieningenniveau en bereikbaarheid.

De zwaarte van het opgavenprofiel is dus allesbepalend voor de bestuurs- en realisatiekracht die daar tegenover moet worden gesteld. Het gaat altijd om de balans tussen deze beide elementen. Deze bestuurs- en realisatiekracht kan geduid worden aan de hand van vier perspectieven:

1. De kracht van het gemeentebestuur. Deze kracht wordt onder andere bepaald door de mate waarin sprake is van een gemeenteraad die gericht is op ‘wij’, in plaats van het ‘ik’, die de lange termijn collectief bewaakt, die besluitvaardig is, die niet volledig versnipperd en een bepaalde stabiliteit in zich heeft, een collegiaal college, met visie en koersvastheid, als spil tussen raad en organisatie met oog voor prioriteiten vs. capaciteit en de financiële positie van de gemeente.

2. De kracht van ambtelijke organisatie. Deze kracht wordt onder andere bepaald door de kwaliteit (kennis, vaardigheden), kwantiteit (formatie, bezetting, ziekteverzuim, in- en uitstroom) en de mate van (gedeeld) leiderschap van management en medewerkers in de organisatie.

3. De kracht in de regio. Deze kracht wordt onder andere bepaald door de mate van (informele) invloed en (formele) zeggenschap in samenwerkingsverbanden en de mate van congruentie in deze samenwerkingsrelaties.

4. De kracht van interactie met de gemeenschap. Deze kracht wordt onder andere bepaald door de mate waarin de samenleving (inwoners, ondernemers, instellingen) initiatieven neemt om de leefbaarheid in de gemeente te versterken, de wijze waarop de gemeente omgaat met deze initiatieven en deze stimuleert en faciliteert en in welke mate de ’triple helix’ (overheid, ondernemers, onderwijs) vorm heeft gekregen.

Een objectief beeld van de (dis)balans houdt het gesprek tussen gemeentebestuur en organisatie ‘op tafel’

Wij zien in de dagelijkse praktijk dat in vooral grote (groei)gemeenten en in kleinere gemeenten meer en meer disbalans ontstaat tussen opgaven en ambities en bestuurs- en realisatiekracht. Dat kán ontstaan omdat de financiële positie krachtig is, de bestuurlijke ambities daarmee groot zijn, maar dat de organisatie zich (nog) niet goed verhoudt in kwaliteit en kwantiteit tot deze ambities. Dat wordt versterkt door de krapte op de arbeidsmarkt, waardoor sommige gemeenten serieuze vraagstukken hebben ten aanzien van continuïteit in de uitvoering en een nog tamelijk nieuw gemeentebestuur niet gelukkig wordt van het temperen van de ambities of het stellen van prioriteiten daardoor. De druk op het interne samenspel tussen raad, college en organisatie neemt daardoor toe.

Om te voorkomen dat deze interne dynamiek in het samenspel contraproductief wordt, is het goed om in het gemeentehuis begrip voor elkaars rol en positie te hebben. Daarbij kan het helpen om te objectiveren of sprake is van balans of disbalans tussen de opgaven en ambities enerzijds en de bestuurs- en realisatiekracht anderzijds. Niet met als doel om lastige politieke discussies over de levensvatbaarheid van de eigen gemeente te starten, maar met als doel om een beter samenspel tussen gemeentebestuur en ambtelijke organisatie te bewerkstelligen én om te bezien óf en welke investeringen in de organisatie nodig zijn om de opgaven en ambities voor de inwoners en ondernemers van de gemeente te realiseren. Vooral ook om als gemeentebestuur en organisatie periodiek met elkaar in gesprek te blijven over de groeiende (dis)balans, om sámen op te blijven trekken in het versterken van de stad, de wijken, het dorp of de kernen.

Deze blog is geschreven door Ben Maes Msc. en drs. Stan van de Laar. Ben voerde als bestuurskundige en econoom meerdere bestuurs- en realisatiekracht onderzoeken en doorlichtingen van gemeenten en samenwerkingsverbanden uit. Ben richt zich daarbij vooral op capaciteitsanalyses en de financiële positie van gemeenten. Stan is bestuurskundige, deed promotieonderzoek naar het succes en falen van intergemeentelijke samenwerking en voerde in ruim 20 jaar als organisatieadviseur tientallen onderzoeken uit naar bestuurs- en realisatiekracht van gemeenten, was projectleider bij vele vormingen en evaluaties van samenwerkingsverbanden en hielp vele gemeenten in de versterking van hun ambtelijke organisatie en het samenspel tussen politiek, bestuur en organisatie.

Voor meer informatie of een vrijblijvend gesprek over bestuurs- en realisatiekracht van gemeenten, neem contact op met Ben (b.maes@en-vdl.nl) of Stan (s.vandelaar@en-vdl.nl).