BLOG | De centrumgemeente: lust of last?
Samenwerking tussen gemeenten, kent vele uitingsvormen. In deze blog staan we stil bij de vorm waarin de (grote) centrumgemeente diensten verleent aan de (kleinere) gastgemeente(n). Deze samenwerkingsvorm zien we tot uiting komen via de publiekrechtelijke weg (Wgr, centrumregeling) en via de privaatrechtelijke weg (Dienstverleningsovereenkomst).
Het is een samenwerkingsvorm die enerzijds aan populariteit wint. We zien vooral bestaande samenwerkingsverbanden die juridisch zijn vormgegeven op basis van gelijkwaardigheid (openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie op basis van de Wgr), omgevormd worden tot centrumgemeente-constructies. De grote gemeente in de samenwerking wil meer tempo maken op de eigen opgaven en ambities, heeft meer middelen beschikbaar en wil zich niet langer aanpassen aan de context van de kleinere buurgemeenten. Als goede buur is de grotere gemeente wel bereid om de omliggende gemeenten te (blijven) helpen vanuit een rol als centrumgemeente. Voorbeelden hiervan zijn de gemeenten Dordrecht en Leiden, die respectievelijk de bestaande GR-en Drechtsteden en ServicePunt71 omvorm(d)en tot centrumregelingen.
Anderzijds zien we ook dat de centrumgemeente als vorm onder druk staat, of wordt beëindigd. Dit zien we vooral daar waar een kleinere gastgemeente (een deel van) zijn taken heeft ondergebracht bij een grote centrumgemeente. De gastgemeente ziet op onderdelen zeker de lusten van de ambtelijk kracht en kwaliteit van de centrumgemeente. Maar naarmate de tijd vordert ontstaan er discussies over de lokale autonomie en grip van het gemeentebestuur en is er onvrede bij de gastgemeente over het kostenniveau van de dienstverlening. En de centrumgemeente… die ziet zelf niet langer de toegevoegde waarde van de dienstverlening aan de buurgemeente, maar ervaart het zelfs als ‘een last’.
Op basis van ervaringen uit onze dagelijkse adviespraktijk tekenen we drie spanningsvelden op rondom deze samenwerkingsvorm. Niet om over het construct te oordelen. Iedere gemeente en regio moet de samenwerkingsvorm kiezen die in die context en in dat momentum het beste past. Dat kan zéker de centrumgemeente-constructie zijn! Deze blog helpt wel om bestuurders en ambtenaren meer bewust te maken van het feit dat deze spanningsvelden zich eenmaal in dit construct (kunnen) voordoen, zodat betrokkenen daarop tijdig kunnen anticiperen of de spanning herkennen en daarnaar handelen.
Spanningsveld 1: een vorm van samenwerking versus de zakelijke overeenkomst
Een centrumgemeente-constructie heeft per definitie iets in zich van opdrachtgever-/ opdrachtnemerschap. Daarbij lijkt een grondhouding te passen van een zakelijke overeenkomst. Toch spreken de betrokken gemeentebesturen veelal bij aanvang de intentie uit dat sprake is van een samenwerkingsrelatie, dat wordt gewerkt op basis van gelijkwaardigheid. De vraag is of de intentie onder de regeling wel congruent is tussen de verschillende gemeentebesturen? Zijn de sentimenten lopende de samenwerking gewijzigd, door tussentijdse issues rondom kwaliteit en/ of kosten, door de wisseling van sleutelpersonen rondom de samenwerking of omdat de financiële situatie of het toekomstperspectief van een van de deelnemers is veranderd?
Het zijn vragen die van belang zijn om elkaar periodiek te stellen als gemeentebesturen en om te bezien of de afspraken in de regeling hierop nog aansluiten. Is na verloop van tijd nog steeds sprake van een ‘samenwerkingsrelatie’ of is deze in de praktijk toch verworden tot een zakelijke deal? Samenwerking vraagt om onderling vertrouwen, elkaar wat gunnen en overleg over koers, inhoud en ambities tussen de gemeentebesturen. Bij een zakelijke overeenkomst is vooral sprake van verantwoording door de centrumgemeente op geleverde/ te leveren prestaties qua kosten, kwaliteit en tijdigheid, conform de gemaakte afspraken in de regeling.
Het is onze ervaring dat deze onderlinge verwachtingen over het karakter van de samenwerking veelal vooral ‘onder tafel’ aanwezig zijn. Of dat onder druk door gemeentebesturen of management de rol wordt aangenomen die situationeel het beste past: die van opdrachtgever of opdrachtnemer of die van samenwerkingspartner.
Het is van belang voor de duurzaamheid van de samenwerking om het karakter van de samenwerking periodiek expliciet ‘op tafel’ te krijgen en constructieve afspraken te maken hoe daarmee om te gaan. En hier vervolgens ook het bijpassende gedrag bij te (blijven) tonen.
Spanningsveld 2: grip van de gastgemeente versus de efficiency van de centrumgemeente
De centrumgemeente wenst veelal standaardisatie van processen, harmonisatie van systemen en zoveel als mogelijke uniformering van beleidskeuzen. Dat draagt bij aan de efficiency en de ‘werkbaarheid’ voor de medewerkers in de eigen ambtelijke organisatie. De centrumgemeente wil immers de gastgemeente wel helpen, maar bij voorkeur conform de eigen spelregels. De centrumgemeente wil niet inboeten op de eigen kwaliteit, efficiency en de slagvaardigheid.
De gastgemeente heeft daarentegen, als autonoom gemeentebestuur, behoefte aan grip op de uitvoering en de kosten. En aan het aanbrengen van ‘couleur locale’ in termen van beleidskeuzen en soms ook in de uitvoering van bijvoorbeeld taken in het sociaal domein en/ of het beheer van de openbare ruimte. Daarnaast kan de gastgemeente behoefte hebben aan beïnvloedbare ruimte op de uitgaven aan de taakuitvoering door de centrumgemeente.
Op dit punt helpt het om scherpe afspraken te maken over de inzet van capaciteit en verdeling van de kosten, in relatie tot de te realiseren doelstellingen. In lijn met de grondhouding onder de samenwerking: is sprake van een samenwerking of een zakelijke overeenkomst. Maak daarbij eventueel onderscheid in een basis- en pluspakket in taken, uren en/ of middelen, zodat de grip voor de gastgemeente toeneemt.
Spanningsveld 3: de lusten van de kracht versus de lasten van de kracht
De kunst bij centrumregelingen is om de kracht van de centrumgemeente in te zetten ten gunste van de autonome gastgemeente(n) en tegelijkertijd als centrumgemeente niet dominant over te komen. Het is een subtiel ambtelijk en bestuurlijk samenspel om een goed evenwicht hiertussen te vinden en behouden. Zodanig dat wij-zij-verhoudingen zoveel mogelijk worden voorkomen.
De gastgemeente heeft mogelijk niet altijd de behoefte aan de mate van professionaliteit – en het daartoe behorende kostenniveau – dat de centrumgemeente levert. In de praktijk zien we dat soms rondom de uitvoering van projecten en de inzet van communicatie. Het pragmatisme dat de gastgemeente gewend was in de lokale context, is soms niet meer verkrijgbaar vanuit de grote ambtelijke organisatie van de centrumgemeente. Daarmee raken soms ook collegeleden van gastgemeenten de ‘looplijnen’ naar hun ambtelijke organisatie kwijt.
Hoewel geen vereiste voor een goede samenwerking in een centrumgemeente, helpt een inhoudelijke, politieke-bestuurlijke verbinding op de domeinen waarop via de centrumregeling wordt samengewerkt wel. Een mogelijkheid hiertoe is het structureel organiseren van gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen of een inhoudelijke agenda te maken op die thema’s waarop wordt samengewerkt en waarin gedeelde belangen zijn te onderscheiden.
Deze blog is geschreven door Ben Maes Msc. en drs. Stan van de Laar. Ben voerde als bestuurskundige en econoom meerdere doorlichtingen uit van samenwerkingsverbanden en centrumregelingen in het bijzonder. Ben richt zich daarbij op kwantitatieve analyses en op de verbinding van de samenwerking op bedrijfsvoeringstaken met het primaire proces in deelnemende gemeenten. Stan is bestuurskundige, deed promotieonderzoek naar het succes en falen van intergemeentelijke samenwerking en voerde in ruim 20 jaar als organisatieadviseur tientallen trajecten uit inzake de vorming, doorlichting, evaluatie en doorontwikkeling van samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Voor meer informatie of een vrijblijvend gesprek over centrumregelingen en/ of samenwerking tussen gemeenten, neem contact op met Ben (b.maes@en-vdl.nl) of Stan (s.vandelaar@en-vdl.nl).
