BLOG | Participatie is organisatiecultuurontwikkeling
Ambtenaren maken het verschil en niet de systemen
Burgerparticipatie, overheidsparticipatie, kernen- en dorpendemocratie, Right-to-Challenge en doe-democratie… Zomaar een greep uit de vele bewegingen die gaande zijn om inwoners intensiever te betrekken bij het maken van plannen en beleid. Gemeenten steken veel energie in het verkleinen van de kloof tussen inwoners en overheid. Bij de ene gemeente gaat dat beter dan bij de andere, maar veel gemeenten blijven steken in systeemoplossingen zoals een participatiewebsite, uitnodigende filmpjes voor inwoners en ‘praktische’ stappenplannen voor medewerkers. Meestal leiden deze oplossingen niet tot een cultuur die diep in de gemeentelijke organisatie doordringt en waarin ambtenaren écht empathisch werken en situationeel met inwoners meedenken. Voor zo’n cultuur is méér nodig. Overheidsparticipatie ís organisatiecultuurontwikkeling!
Een viertal ontwikkelingen heeft ertoe geleid dat gemeenten op zoek zijn naar nieuwe en meer intensieve vormen van participatief werken:
In de eerste plaats maakt de overheid al ruim vier decennia een terugtrekkende beweging uit de verzorgingsstaat. Enerzijds was de verzorgingsstaat die na WOII is opgebouwd financieel onhoudbaar geworden. Anderzijds heeft dit model ertoe geleid dat de samenleving in een aantal opzichten is gaan leunen op de overheid. Dit is voor een deel ten koste gegaan van het zelfredzame en zelforganiserende vermogen van de samenleving. Daarnaast heeft de ontzuiling er aan bijgedragen dat de aloude sociale structuren – waarbinnen mensen naar elkaar omkeken – zijn vervaagd. De decentralisaties in het sociale domein en de Omgevingswet zijn typische voorbeelden van beleid waarin de overheid weer een groter beroep doet op het zelforganiserende vermogen van de samenleving.
Op de tweede plaats ziet de samenleving als geheel zich vandaag de dag gesteld voor een aantal majeure opgaven, zoals vergrijzing, digitalisering en de ‘online samenleving’, de opkomst van big data, klimaat- en verduurzamingsopgaven, globalisering en de ontwikkeling van de multiculturele samenleving. Kenmerkend aan deze opgaven is dat de lokale overheid er niet of slechts ten dele invloed op heeft. Dit betekent dat gemeenten moet samenwerken en participeren met allerlei andere partijen (bedrijven, maatschappelijk middenveld, andere overheden en inwoners) om handen en voeten te geven aan deze ontwikkelingen.
Op de derde plaats zien we een ontwikkeling waarin steeds meer inwoners geëmancipeerd en hoger opgeleid zijn. Het gevolg hiervan is dat deze ‘mondige burger’ de autoriteit van de overheid steeds minder als een gegeven accepteert. Dit betekent dat inwoners meer inzicht willen hebben in plannen en beleid die hun eigen leefomgeving betreffen en mee willen praten over de inhoudelijke keuzes. Feitelijk kun je zeggen dat de verantwoording die het college traditioneel moet afleggen aan de gemeenteraad voor een deel verschuift naar de samenleving.
Tot slot hebben inwoners in toenemende mate weerzin ten aanzien van bureaucratie en voor hen technocratische en onbegrijpelijke keuzes en procedures van de overheid met betrekking tot hun eigen leven en leefomgeving. Daarmee ontstaat een steeds grotere behoefte aan eenvoud in de aanpak en de besluitvorming van de overheid. Participatie draagt er aan bij dat inwoners begrijpen op grond van welke inhoudelijke argumenten specifieke keuzes worden gemaakt en biedt de mogelijkheid aan inwoners daar zelf invloed op uit te oefenen.
Deze vier ontwikkelen tezamen leiden tot twee fundamentele verschuivingen in de rol van de gemeente in de samenleving:
- Van aanbodgericht naar vraaggericht; dus plannen en beleid worden gemaakt op basis van werkelijke behoeften en noodzaken vanuit de samenleving. Dat wat de gemeente te bieden heeft – met al zijn daaruit voortvloeiende systemen en structuren – is daar dienend aan.
- Van een rol als regisseur naar een rol als participant; dus de gemeente zal steeds meer in wisselende coalities gaan samenwerken met allerlei partijen in de samenleving, om gezamenlijke doelen te realiseren.
Kortom, de bekende burgerparticipatie – waarbij de overheid optreedt als regisseur en inwoners op onderdelen laat meepraten – verschuift richting overheidsparticipatie – waarin inwoners (inclusief maatschappelijk middenveld, verenigingsleven en bedrijven) veel meer de regie hebben en de gemeente als één van de participanten meedoet. Hiermee verandert de gemeente in een overheid die veel vaker op locatie in gesprek gaat met inwoners, die samen met inwoners zoekt naar reële oplossingen en die regels en systemen ziet als ‘dienende’ instrumenten om doelen te realiseren.
PAS OP VOOR EEN TE INSTRUMENTELE AANPAK
Gezien de genoemde ontwikkelingen zoeken gemeenten vandaag de dag naar concrete manieren om intensievere vormen van overheidsparticipatie handen en voeten te geven. Deze inzet heeft de afgelopen jaren geresulteerd in het bedenken en opzetten van legio (hulp)middelen, modellen en plannen die het voor inwoners, gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie aantrekkelijker en makkelijker moeten maken om in samenwerking met de inwoners plannen en beleid tot stand te brengen. Denk aan mooie en laagdrempelige participatiewebsites waar inwoners kunnen meedenken met de gemeente, initiatieven rondom Right to Challenge (uitdaagrecht), nieuwe werkvormen ter vervanging van de traditionele ‘inspraakavond’, prachtige communicatiecampagnes met filmpjes, ‘visuele notulen’, stappenplannen om ambtenaren op weg te helpen en nog veel meer. In de praktijk zien we echter dat dit soort middelen vaak leidend worden en los staan van de benodigde ontwikkeling van de organisatie, de cultuur en de competenties van medewerkers.
Een louter instrumentele aanpak leidt niet tot de gewenste cultuur- en gedragsverandering. We noemen het de participatieparadox: de inzet om een duurzaam en fundamenteel andere manier van werken te ontwikkelen leidt tot een zoektocht naar instrumenten en (hulp)middelen die ons daarbij kunnen helpen, terwijl die (hulp)middelen zonder de nieuwe manier van werken leiden tot een instrumentele en fragmentarische benadering die niet zorgt voor een duurzaam andere rol van de overheid in de samenleving.
DE COMMUNICATIEVE AMBTENAAR MAAKT HET VERSCHIL
Natuurlijk voelen gemeenten aan dat voor het creëren van een participatieve cultuur meer nodig is dan alleen een fraaie website en een gelikte communicatiecampagne. Veel gemeenten proberen de ‘kraaltjes-en-kettinkjes-aanpak’ te overstijgen met de inzet van serieuze structuren, doorvlochten systemen en uitgebreide werkafspraken. Véél aandacht gaat hierbij uit naar de organisatorische aspecten en de inrichting van het proces. Maar maken we daarmee het verschil? Wij denken van niet. In onze ogen wordt het verschil gemaakt door de communicatieve ambtenaar. De ambtenaar die empathisch is, mensen bindt en werkelijk denkt en handelt vanuit de beleving van inwoners, maar daarbij de (wettelijke) taken en de zorgplicht van de gemeente niet uit het oog verliest. De ambtenaar die handelt in de geest van de situatie, behoeften van inwoners kanaliseert maar die ook streng kan zijn en verwachtingen managet bij het bewaken van vooraf gestelde kaders. De ambtenaar ook die zijn collega’s weet te bewegen en te prikkelen om samen met de inwoners tot integrale oplossingen te komen. En tot slot de ambtenaar die vanuit de bedoeling werkt en die buiten de gebaande paden durft te denken en te handelen. Ambtenaren die een echt participatieve organisatiecultuur maken. Structuren en systemen zijn weliswaar belangrijk en randvoorwaardelijk, maar moeten altijd dienend zijn aan het realiseren van een dergelijke cultuur.
DRAAGVLAK AAN DE TOP, LEARNING ON THE JOB EN KLEIN BEGINNEN
Maar hoe creëer je dan een duurzame cultuurverandering? We kennen allemaal de grootschalige algemene cultuurtrajecten die separaat van het reguliere werk van ambtenaren worden georganiseerd. Zeg maar de grote trajecten die we erbij moeten doen en die ons afhouden van het echte werk. We weten ook allemaal dat deze trajecten slechts voor een tijdelijke impuls zorgen. De grillige waan van de dag regeert en snel is alles weer bij het oude. Wat werkt dan wel? We zien in onze dagelijkse adviespraktijk drie kernelementen:
Ten eerste: draagvlak aan de top. Het is van belang dat het plan om te werken aan een participatieve cultuur kan rekenen op draagvlak en commitment op het hoogste ambtelijke niveau. De ontwikkeling naar een participatieve gemeente is een concernverantwoordelijkheid. En juist omdat de gewenste cultuur diep in de organisatie moet doordringen, is het van belang dat afdelingen en leidinggevenden voldoende ruimte krijgen om maatwerk (systemen en structuren zijn niet leidend) beslissingen te nemen die bijdragen aan een participatieve werkwijze.
Ten tweede: learning on the job. Het is evident dat de cultuurverandering in de dagelijkse werkpraktijk van medewerkers plaats moet vinden. Begin vooral bij de medewerkers die vanuit hun taak en rol het meest te maken hebben met het betrekken van inwoners. Essentieel daarbij is dat dit gebeurt in een zogenoemd lerend proces, waarbij de medewerkers in de praktijk worden begeleid op die onderdelen van de participatieve cultuur waar ze in de praktijk tegenaan lopen of die ze gewoonweg moeilijk vinden. Dit leerproces is dus ook in zichzelf maatwerk.
Ten derde: begin klein. Zet niet de hele organisatie op de helling. Daarmee voed je onrust, chaos en onzekerheid in plaats van comfort te creëren in de nieuwe manier van werken. Begin klein en maak het beheersbaar, bijvoorbeeld met pilots waarin je kleine successen met elkaar doorleeft en met anderen deelt. En probeer op deze manier de rest van de organisatie ‘aan te steken’. Of om met een oud gezegde te spreken: zien eten, doet eten. Dat vergroot het enthousiasme en de nieuwsgierigheid onder andere medewerkers en vergroot de gewenste olievlekwerking.
Dit blog is gebaseerd op ervaringen uit onze dagelijkse adviespraktijk. Onze marktgroep participatie richt zich op het vormgeven (cultuur, systemen en structuur) van participatief werken in publieke organisaties. Meer informatie, of eens vrijblijvend klankborden over de versterking van participatief werken in úw organisatie? Neem contact met ons op: info@en-vdl.nl of 085 – 747 06 18.