De samenwerkingsparadox in tijden van financiële krapte

Samenwerken en fuseren, maar ook taakstellingen en ontvlechtingen. Een tweeluik over de kansen en schaduwzijden van de intredende financiële krapte. In dit eerste deel belichten we de randvoorwaarden voor ‘samenwerken en fuseren’. In het tweede deel staan we stil bij de impact van en randvoorwaarden bij zorgvuldige ‘taakstellingen en ontvlechtingen’.

Samenwerking als redmiddel of last

De uitvoeringskracht van steeds meer gemeenten komt, na jaren van financiële voorspoed, meer en meer onder druk. Belangrijkste oorzaak: de (aanstaande) druk op de gemeentefinanciën, boven op de majeure opgaven en in combinatie met een aanhoudend krappe arbeidsmarkt. En dan moet het ‘ravijnjaar’ 2026 nog komen.

De historie leert ons dat druk op de gemeentebegroting leidt tot een samenwerkingsparadox: de samenwerking als redmiddel vs. de samenwerking als last. In onze adviespraktijk zien we beiden uitersten optreden. De invalshoek die wordt gekozen is sterk afhankelijk van de lokale context, van de  samenwerkingshistorie, de onderlinge inhoudelijke verbinding tussen gemeenten, de kracht van de relaties tussen sleutelspelers, het politieke sentiment rondom de samenwerking en/ of ‘de kleur’ van het gemeentebestuur.

Enerzijds zien we gemeenten die bestaande samenwerkingsverbanden ter discussie stellen. Gemeenten die taakstellingen opleggen aan hún samenwerkingsverbanden. Gemeenten die taken terugnemen uit bestaande samenwerkingsverbanden en die de verdeelsleutels ter discussie stellen. En gemeenten die besluiten tot het ontvlechten van de samenwerking vanuit de overtuiging de taakuitvoering toch zelf beter en goedkoper te kunnen.

Anderzijds zijn er gemeenten die onder druk van financiële krapte in nieuwe samenwerkingsverbanden stappen. Gemeenten die extra taken onderbrengen in bestaande samenwerkingsverbanden. En gemeenten die bestaande samenwerkingsconstructies optimaliseren om de effectiviteit en efficiency te vergroten. Sommige gemeenten gaan over tot een ambtelijke fusie, of kiezen het pad van een gemeentelijke herindeling.

In dit eerste deel van ons tweeluik staan we vooral stil bij de eerste categorie gemeenten: zij die de samenwerking zien als ‘redmiddel’ in tijden van financiële krapte.

Voorspelling: ‘2026’ grote impact op samenwerking óf herindeling

Veel met name kleinere gemeenten (tot ca. 30.000 inwoners) hebben al een aanzienlijk deel van hun (kern)taken uitbesteed aan samenwerkingsverbanden. Naast de wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden. Wij voorzien dat met name deze categorie gemeenten door financiële krapte – ervan uitgaande dat het Rijk het voorziene begrotingstekort in gemeenten niet (afdoende) repareert – hard wordt geraakt.

In de naweeën van de financiële crisis was sprake van een flinke golf aan nieuwe samenwerkingsverbanden, ambtelijke fusies en herindelingen. Echter, de nu voorliggende periode kan weleens afwijkend zijn van deze meest recente historie. Met name door de combinatie van begrotingsdruk met een aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt én de complexiteit en veelheid van de huidige maatschappelijke opgaven en bestuurlijke ambities, is het reëel te veronderstellen dat de impact ‘groter’ is dan 10 jaar geleden. Deze situatie met opgaven op bijvoorbeeld het gebied van jeugdhulp, klimaat, energie en duurzaamheid, vluchtelingen en woningnood, noopt veel gemeenten tot ingrijpende keuzes, rondom samenwerking of zelfs hun bestuurlijke toekomst.

De complexiteit van vraagstukken en de daarvoor vereiste robuustheid en daarmee continuïteit van de taakuitvoering, speelt in de komende periode dus een nadrukkelijke rol. Niet enkel de financiën zullen leidend zijn in afwegingen rondom samenwerking of fusie. De arbeidsmarktpositie zal een duidelijke positie innemen in deze discussie. Kan de gemeente de concurrentiestrijd voor talent aan met de omliggende gemeenten? Kan de gemeente op een ander schaalniveau de inhuurkosten beter beheersen? Kan de gemeente haar medewerkers voldoende binden, boeien en ontwikkeling bieden? De uitvoeringskracht samenbrengen in een samenwerkingsverband kan hierbij helpend zijn.

Gemeenten die ‘geloven’ in samenwerking kunnen daarbij kijken naar het krachtiger positioneren van bestaande samenwerkingsverbanden, mogelijk door er taakuitvoering aan toe te voegen. Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gevormd op inhoudelijke of specialistische taken. Dat kan in vormen van netwerkconstructies, gemeenschappelijke uitvoeringsorganisaties en/ of centrumconstructies waarbij de taakuitvoering wordt belegd bij een (veelal grotere) buurgemeente. De passende vorm volgt hierbij uit de inhoud en de lokale context en ambities.

De vraag is of gemeenten nog in volledige ambtelijke fusieorganisaties stappen? Deze samenwerkingsvorm was 10 jaar geleden ‘populair’ in gemeenteland, als ultiem redmiddel voor bestuurlijke zelfstandigheid. Echter, we zagen in de uitvoeringspraktijk dat veel gemeenten in deze verbanden worstelden met vraagstukken rondom nabijheid van dienstverlening en bestuurlijk comfort, met grip op beleidskeuzen, kostenniveau en verdeling van kosten én met wisselende bestuurlijke toekomstperspectieven tussen deelnemers. Het model van de ambtelijke fusie leek 10 jaar geleden een eindmodel, maar werd op meerdere plekken in het land ‘einde model’. Maar ook hier geldt: er zijn nog altijd voorbeelden waar het model tot heden wél een beter alternatief blijkt te zijn op de taakuitvoering zelfstandig doen of herindelen.

Herindeling kan in reactie op voorgaande weleens aan populariteit winnen de komende jaren. We zien daarvan de eerste voorbeelden in het land ontstaan, na een periode van relatieve fusieluwte. Waarbij een ambtelijke fusie als opmaat tot een (vooraf bepaalde) herindeling kan wordt ingezet. In die gevallen zullen gemeenten vooral kritisch kijken naar hoe de identiteit van de kernen behouden kan blijven in een groter geheel. En hoe de kracht in de gemeenschappen verder kan worden gestimuleerd.

Vijf handvatten bij samenwerking of fusie

Op basis van onze adviespraktijk en door ons uitgevoerd wetenschappelijk onderzoek naar de succes- en faalfactoren bij intergemeentelijke samenwerking, bieden wij hierbij nog vijf handvatten aan die ‘altijd gelden’ bij de vorming of doorontwikkeling van samenwerking en bij het aangaan van fusies in gemeenteland:

1. Kies strategisch op basis van een combinatie van inhoud, relaties én feiten

Bij het aangaan van samenwerking of fusie speelt de inhoud én de relatie veelal een overwegende rol. Goede verhoudingen tussen bijvoorbeeld burgemeesters, voltallige colleges en gemeentesecretarissen zijn cruciaal om de samenwerking ‘van de grond te krijgen’. Er is een ‘gideonsbende’ nodig om van wal te komen, om vaart te maken en om elkaar vast te houden bij lastige vraagstukken.

Ook is de inhoudelijke verbinding van groot belang. Hebben de partnergemeenten eenzelfde profiel, of een gezamenlijke opgave in de regio? Is sprake van een ‘natuurlijk samenhangend’ gebied op basis van bijvoorbeeld historie of het regionaal economisch-toeristisch profiel? Kennen de gemeenten een gezamenlijke strategische agenda? Het zijn elementen die sterk helpen om succesvolle samenwerking op te starten en vooral vast te houden, op het moment dat de gideonsbende van weleer van het toneel verdwijnt.

Wij pleiten aanvullend voor het betrekken van feiten aan de voorkant van de afweging voor partnergemeenten. De feiten kunnen helpen om weg te blijven van ‘onderbuikgevoelens’, om ook op basis van inzichten te spreken over de potentiële ‘fit’ tussen partners, ook op langere termijn. De opgaven en beleidsambities van de partners kunnen in een opgavenprofiel in beeld worden gebracht. De omvang en opbouw van de ambtelijke organisaties kan inzichtelijk worden gemaakt. En de socio-economische en sociaal-maatschappelijke facetten kunnen naast elkaar worden gezet. Hoe bewegen inwoners zich bijvoorbeeld qua oriëntatie als het gaat over werken en onderwijs.

• Houd het aantal samenwerkingspartners en -verbanden overzichtelijk

Als gemeente ben je natuurlijk niet ‘klaar’ als het samenwerkingsverband is opgericht. Er is veelal intensieve bestuurlijke en ambtelijke afstemming en coördinatie nodig op de taakuitvoering van het samenwerkingsverband. Hierbij helpt het in de realisatiekracht als de ambtelijke samenwerkingsverbanden zich zoveel mogelijk binnen één regio bevinden. En het liefst ook in zo min mogelijk samenwerkingsverbanden per domein. Dit voorkomt ambtelijke en bestuurlijke versnippering van inhoud, tijd en aandacht. Een veelal al kwetsbare gemeentelijke organisatie blijkt slecht in staat om een veelheid aan verbanden en partners te overzien, er regie op te houden en de kwaliteit en kosten te beïnvloeden. Voorkom een ‘lappendeken’ en streef naar ‘congruentie’ is ons devies.

• Wees realistisch

Samenwerkingsverbanden die tot stand komen onder een gesternte van financiële krapte bij één of meerdere partnergemeenten, worden veelal geconfronteerd bij de start met optimistische scenario’s. Ofwel, de deelnemers gaan samenwerken om efficiency te bewerkstelligen om lokale begrotingsdruk ‘op te lossen’. De praktijk leert dat de realiteitszin rondom taakstellingen bij aanvang van een samenwerking in veel gevallen getuigt van te weinig realiteitszin. Of wel gerealiseerd worden, maar te zeer ten koste van kwaliteit of werkdruk onder medewerkers. Omdat de bezuiniging meestal niet gepaard gaat met keuzes in ambitieniveau of taakuitvoering. Ja, samenwerking kán (op termijn) bijdragen aan beheersing van het lastenniveau. Door krachtige sturing op de inzet en kosten. Door het beperken van inhuur (betere arbeidsmarktpositie). Door inkoopvolumes. Maar samenwerking vraagt (zeker in de beginjaren) ook om incidentele investeringen, in harmonisatie van processen en systemen en het bijeen brengen van culturen. En in structurele zin is een samenwerkingsverband ook een ‘gewone organisatie’, die wil investeren in haar medewerkers, die mee moet met wettelijke ontwikkelingen en die wil inspelen op de arbeidsmarktpositie. En dat kan niet kosteloos.

• Investeer in harde én zachte factoren

Samenwerking vraagt voortdurend om onderhoud. Meer dan ‘staande organisaties’ is het nodig om continue in verbinding te zijn en blijven met alle stakeholders, op relatieniveau en op basis van inzicht in feiten en sturingsinformatie. De omgeving wisselt voortdurend: nieuwe medewerkers en leidinggevenden in de partnergemeenten, nieuwe bestuurders en een andere politieke context. En dan nog de interne doorstroom van medewerkers in het samenwerkingsverband. Dat vraag om het voortdurend investeren in de relaties, in het blijven vertellen van ‘het verhaal’ van de samenwerking intern en extern en in het scherp houden van de doelen en afspraken en verwachtingen tussen alle betrokkenen. Nooit verslappen is daarbij het devies.

Naast het investeren op deze veelheid aan relaties, is ook de ‘harde kant’ van de samenwerking van belang. Past de samenwerkingsvorm en het juridisch construct bij de aard en intenties van de samenwerking? Is de governancestructuur (bestuurlijke en ambtelijke sturing op de samenwerking) in lijn met de doelstellingen? Zijn de financiële afspraken helder en passend bij de wens tot grip en invloed van de deelnemers? Is de businesscase realistisch in termen van verwachtte kosten en opbrengsten? Het zijn vragen die technisch van aard lijken, maar die essentieel zijn om een stabiele basis te leggen onder iedere samenwerking. En ook hierbij geldt: wees als samenwerkingspartners bereid om deze afspraken in onderling overleg tijdig te evalueren en waar nodig te herijken, om ze weer aan te laten sluiten bij de veranderende omgeving.

• Hope for the best, prepare for the worst

Bij de start van een samenwerking of de doorontwikkeling ervan is veelal sprake van positieve energie en een grote mate van commitment. Wij zien dan dat veel belangrijke afspraken die pas van belang worden als het minder goed gaat worden ‘vergeten’ of er makkelijk overheen wordt gestapt in de politiek-bestuurlijke besluitvorming. Denk bijvoorbeeld de impact van ontvlechting, taakvermindering, hoe om te gaan met prioritering vanuit het samenwerkingsverband tussen verschillende opdrachtgevers en druk op de begroting vanuit een of enkele partners in de samenwerking. Het is goed om aan de voorkant heldere afspraken over deze situaties te maken.

In een volgend blog gaan wij in op een tweede beweging die mogelijk gaat optreden als gevolg van het ‘ravijnjaar’. Namelijk dat samenwerkingsverbanden onder druk komen te staan vanwege de financiële krapte bij hun eigenaren en/ of afnemers. En het handelingsperspectief dat daarbij past.

Deze blog is geschreven door onze adviseurs Ben Maes en Stan van de Laar. Bent u geïnteresseerd in dit onderwerp? Houd dan onze website in de gaten voor het tweede deel van deze blog of neem contact op met een van onze adviseurs.

Ben Maes
06 213 551 84 of per mail b.maes@en-vdl.nl.

Stan van de Laar
06 303 729 97 of per mail s.vandelaar@en-vdl.nl.